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「太阳城在线注册网站」如何监管地方债?从地方债的前世今生说起

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2018年二季度,在一次全国人大常委会分组审议报告会上,三位委员曾追问:“地方政府隐性债务的底数到底有多少? ”然而,被追问的问题,相关部门并未给出确切回答,一个重要原因是各部门的统计口径存在分歧,各地政府部门对隐性债务的认定标准不一。

在经历了过去十年政府投资高速增长、融资平台失控扩张之后,地方债务风险已成隐患,其中显性债务尚可统计公布,隐性债务至今莫衷一是。

2018年以来,地方政府债务隐忧再次浮上水面。数个平台公司出现违约,诸多地方债务融资项目难产,风险逐步暴露。云南的省级融资平台以及西安等市级平台相继出现违约。

根据中国财政部公布的地方债务数据,截至2017年底,中央财政国债余额13.48万亿元,地方政府债务余额16.47万亿元,政府总体债务余额是29.95万亿元,政府负债率为36.2%,远低于60%的风险预警线。

但多位专家学者认为,这些数据只是纳入财政部门“政府债务管理系统”的显性债务统计口径,显性债务之外,更为庞大的政府隐性债务目前仍处于统计口径争议和实际情况摸底的过程中。

严防地方政府债务风险是我国宏观经济治理的重要内容。改革开放40年来,中央、地方政府和企业形成的“三维市场体制”,为中国高速增长奠定制度基础。但这一机制也累积了一些问题,地方政府债务风险就是其一。

本期,《小康》杂志、中国小康网记者深入地方政府举债较大的地区,对地方债的的形成进行案例调查。同时我们还采访了全国人大原财经委副主任委员贺铿、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康、复旦大学金融研究中心主任孙立坚、中国社会科学院金融研究所法与金融研究室副主任尹振涛等多位专家,为地方债的风险治理建言献策。

8月,财政部部长刘昆在《求是》杂志撰文表示,虽然当前地方政府债务风险总体可控,但有的地方继续违法违规变相举债,风险隐患不容忽视。他指出,要着力防控地方政府隐性债务风险。一方面,坚决遏制隐性债务增量;另一方面,积极稳妥化解存量隐性债务。

应该明确的是,加强隐性债务风险防范工作是未来的重大挑战。地方政府均应严格遵守预算法,超出合法政府债务范畴的债务都可能构成风险隐患,这是地方政府应当树立的重要意识。应当从制度建设入手,改变地方政府债务的预算软约束状态,同时让地方政府端正思想,不要产生中央政府将会为债务兜底的错误想法。对于出现违约的地方债,应当采取市场化、法治化的处理方式,兼顾债权人和债务人的权益,并严格禁止地方政府把债务负担转移到其他实体。

地方债的前世今生

卖地偿债是以往地方政府通常采取的一种方式。随着高质量发展的需求,土地财政模式明显难以为继。一旦地方不能开源节流解决债务问题,那么债务危机的爆发恐将不再是一句空话。

文|《小康》·中国小康网记者 刘源隆

2018年5月,全国人大原财经委副主任委员贺铿在某会议上直言,中国地方债大概是40万亿,并且没有一个地方政府是想还债的,甚至很多地方连利息都还不起。此言论一出,迅速引发各方关于地方政府债务问题的大讨论。

资料显示,经第十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准,2018年全国地方政府债务限额为209974.30亿元。其中,一般债务限额123789.22亿元,专项债务限额86185.08亿元。

很快,财政部预算司发布了2018年6月地方政府债券发行和债务余额情况。数据显示,截至2018年6月末,全国地方政府债务余额167997亿元。其中,一般债务105904亿元,专项债务62093亿元;政府债券159948亿元,非政府债券形式存量政府债务8049亿元。

财政部强调,地方债规模控制在全国人大批准的限额之内。

但这仅仅是纳入到财政部“政府债务管理系统”的显现债务,而隐藏于数据之下的地方政府隐性债务还有多少,则是一个未知数。

  隐性债务有多大?

中国财政科学研究院院长刘尚希认为,地方政府隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保,牵涉范围很广,如地方融资平台公司债务、政府和社会资本合作(PPP)项目的债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、地方“僵尸国企”债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等,都应该属于政府隐性债务。

由于标准不清、摸底不实,“地方政府隐性债务的底数到底有多少”自然无法得到相关部门的准确回应。但这一统计口径的模糊,已经引起高度关注。

贺铿强调,他所言的40万亿,是国外调查组织的中位数,“2012年审计署向人大常委会报告,地方债18万亿,没人相信。第二年,又报告是21万亿,更没人敢信”。

由此,一些调查研究机构开始根据自己设定的标准进行摸底,他们研究认为地方政府隐性债务主要集中在地方融资平台违法违规举债。

长江产业经济研究院研究员陈柳带队调研的结果显示,截止到2016年底,仅仅地方融资平台总负债就高达30.27万亿元,如果再加上2016年底15.32万亿元的地方债券余额、12.59万亿元的国债余额,全部纳入政府杠杆率计算,政府负债率远超60%的风险预警线。

中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张晓晶,清华大学经管学院常务副院长、清华大学中国财政税收研究所所长白重恩也曾带领各自团队对地方融资平台债务做过调研。张晓晶团队调研结果显示,“当前地方政府融资平台债务约30万亿元,约占GDP的40%”;白重恩团队公布的调研结果为,截至2017年6月底,“发行过城投债的企业债务余额”大约是47万亿元。

据中诚信国际评级有限公司董事长闫衍介绍,中诚信将地方政府隐性债务按三种口径测算,结果处于20万亿到30万亿之间,如果与显性债务比较,约为显性债务的1.4至2倍。

此外,其他专业机构也曾对地方融资平台债务做过摸底,但调查得出的债务数据不尽一致。

债务黑洞的形成

财政体制和经济发展的不匹配显然是存在的。1994年分税制后,中央管紧了地方的钱袋子,但地方政府还是要发展,毕竟在改革开放一段时期以来GDP是考核政绩的唯一标准。发展就要用钱,没钱还要出成绩,那只能举债了。在这种背景下,由政府主导的城市建设投资控股公司应运而生。表面上,这些城投公司是企业,但谁都知道它们是根正苗红的“正规军”,地方政府依靠它们大量举债,以解决资金困境。

2008年国际金融危机爆发后,为了稳定经济增长,中央推出了“4万亿投资计划”刺激经济发展,这其中大约2.8万亿元是由地方政府筹集,由此,很多地方政府的固定资产投资迅速攀高。政府融资平台的数量也迅速攀升,从2008年的几十家,到2010年猛增到一万余家。

但是,在算债务的时候,因为这些城投公司是企业,所以被剥离于政府负债表,这为地方政府债务问题凸显埋下伏笔。

从2012年始,受周期性、体制性和结构性因素影响,中国经济下行压力加大,国有企业和民营企业固定资产投资同比增速放缓。地方政府为了减缓经济下行压力,仍旧通过融资平台以举债模式刺激经济增长,保障经济平稳运行,导致地方政府债务问题更加凸显。

2014年国务院曾通过修改《预算法》和出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“43号文”)严控地方政府债务增量。2015年初,相关部门通过对地方政府性存量债务进行清理甄别,并且由全国人大出面,对截至2014年底的地方政府债务进行了法律上的确认,明确地方政府负有偿还责任,也即政府显性债务为15.4万亿元,或有债务、也即后来的隐性债务(即政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务)为8.6万亿元。

2017年金融工作会议之后,中央层面上有了地方政府隐性债务的提法。

在华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康看来,目前对于地方政府隐性债务的担忧主要在三个方面:一是PPP方面,担心搞所谓假PPP、伪PPP,而实际增加了负债。二是有些地方融资平台,在实行市场化转制中“暗度陈仓”,仍在形成地方“隐形债”。三是现在越来越被地方政府重视的产业引导基金,在推进过程中间也出现了地方隐性债务问题。

2015年1月修改后的《预算法》正式实施,按照新的政策规定,地方政府只能采取发行债券方式依法适度举债,而地方政府通过融资平台公司、PPP项目、政府投资基金、政府购买服务等“擦边球”方式的违法违规举债,都未纳入地方政府债务管理。

国家实施地方债务管理新政的根本目的,一方面是限制显性债务的增量,另一方面是切断隐性债务的途径。吉林省财政科研所所长张依群表示,现在回头看来,中央只是在控制地方政府显性债务方面取得成效,而地方政府隐性债务却翻了好几倍。

隐性债务越累越高,如同一个无底的“黑洞”。

地方债到期如何兑付

地方债计算标准存有争议,但是规模巨大已经成为不争的事实。如果按照贺铿40万亿的说法,再按照地方债4%的利息来算,每年仅利息便高达1.6万亿。由此可见,地方的偿债压力不容小觑。

贺铿有着多年的经济统计和经济分析工作经验,对于地方债的规模,他极有发言权。早在2011年,贺铿在接受媒体采访时就表示,地方债可能出现偿还危机。然而他的呼吁在当时并没有引起更多的注意。

“现在要让他还债,他说我工资都发不出来,财政困难得很,怎么办?所以现在欠的这些债不说还本,还息许多地方都还不起。”贺铿认为最大的风险不在于地方债的规模,而在于机制,“我当书记,我千方百计借钱,借了用好了,把我在任的这几年混得挺好,再要还钱的时候,下面的书记来管”。

卖地偿债是以往地方政府通常采取的一种方式,但随着高质量发展的需求,土地财政模式明显难以为继。一旦地方不能开源节流解决债务问题,那么债务危机的爆发恐将不再是一句空话。

围绕如何防范重大风险及应对当前经济发展遇到的问题,央行和财政部一些官员、学者近日就货币政策、财政政策应该发挥怎样的作用进行了一番“隔空喊话”,因双方观点有针锋相对之处,引发广泛关注。

此番央行与财政部“隔空喊话”,主要缘于地方债密集到期之际,如何应对地方融资平台的兑付。根据财政部公布的数据,今年上半年地方政府借新还旧债券已经达到1341.56亿元,与前两年不到3000亿元的到期债务相比,2018年到期债务约8389亿元,此后几年更是超过1万亿元。可以说,在去杠杆的背景下,地方债兑付问题已经成为一些地方经济发展过程中的重要风险因素。

贺铿直言,从造成地方融资平台债务危机的原因来看,财政部门和金融部门均难辞其咎。“不管是防范地方债问题可能引发的风险,还是面对当前经济发展遇到的其他问题,财政和货币政策都不应互相推诿,而需要配合寻求解决之道。”

中国人民银行研究局局长徐忠曾建议探索地方政府财政破产制度,以此来对地方政府行为形成硬约束,这等于是给准备继续“赖账”的地方政府官员敲响警钟。据相关媒体披露,早在2014年,财政部提交的地方债课题研究报告也曾建议,应当制定《地方政府破产法》,从法律上予以明确:若地方政府资不抵债,允许它们宣告财政破产。

对地方政府实施财政破产,显然是最后万不得已的解决之道。至于地方政府债务,尤其是隐性债务,是否会成为中国金融体系的系统性风险?国家金融与发展实验室理事长李扬认为,目前只有部分地方政府隐性债务风险较大,应当不会发生系统性金融危机,原因之一在于,中国政府拥有土地、银行等大量资产,即便部分地区出现政府债务违约,也是“左口袋”欠“右口袋”,中央可以通过转移支付来做平衡处理。

“左口袋”欠“右口袋”

中国财政科学研究院7月13日发布的《中国财政政策报告(2018)》建议,建立完备的债务问责机制来彻底扭转债务刚性增长态势。

报告认为,要真正触动地方政府,使得其观念和行为能够适应党的十九大提出的经济高质量发展的要求,就必须设计一套有效的体制机制来切实加以保障,其中最关键的是债务问责机制的设计。有效的债务问责可以打破地方政府和国有企业的各种预算软约束,消除刚性兑付的预期,最大限度地减少公共风险。

报告建议,把“终身问责、倒查责任”的债务问责机制纳入政绩考核体系,新增债券分配要和地方控制债务风险绩效挂钩。对那些控制债务风险较好的地区实行一定程度的专项奖励,或者提高其地方政府债券分配额度。

报告认为,保持合理的债券发行规模和科学的利率定价,前提是公正的信用评级以及全面规范的信息披露,这可以激励地方不断强化财政管理和提高财政运行效率,来保持较高的信用等级,并吸引更多的投资者购买。

7月,有媒体披露,一轮由多部门参与的地方政府隐性债务摸底排查正式启动,重点针对地方棚改、PPP等重大项目负债、资金流情况等。

一场由国家亲自出手整治的债务风险化解攻坚战,正式拉开了序幕。

多位业内专家对《小康》记者表示,此举旨在摸清地方政府隐性债务风险底数,并有望在摸清“家底”后,出台防范化解地方债务风险的一系列措施,有利于对风险的早下手、早处置。

而对于已形成了新一轮政府隐性债务的PPP,从近期财政部公布的清理结果来看,截至2018年3月末,已累计清退PPP管理库项目1160个,清减投资额1.2万亿元。

多位专家分析表示,近期不少央企或地方政府的PPP项目被叫停,表明PPP项目中的政府隐性债务问题,已经进入监管部门的视野。从更大范围来看,今年年初以来,陕西、新疆、湖南、山西等地已经开展地方政府隐性债务审计,为防范和化解债务风险,清查监管力度不断增大。

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